La tormenta perfecta de la inversión pública. Entrevista a Carlos Casas

Aunque a febrero de 2023 se registra un mejor desempeño de la inversión pública respecto al mismo mes del año anterior, estamos en un año en el que se espera que la economía peruana crecería, muy optimistamente, en 3%. Sin embargo, esta mayor inversión es generada por el gobierno nacional, cuando son los gobiernos locales y regionales los que aportan 2/3 del presupuesto público. ¿Qué papel tienen las nuevas autoridades locales y regionales, la conflictividad social, la corrupción y el canon minero en esto? ¿Qué podemos esperar de cara al 2024? Conversamos sobre ello con Carlos Casas Tragodara, profesor principal del Departamento Académico de Economía e investigador CIUP, para el boletín Punto de Equilibrio n° 36.

¿Se ha producido alguna interrupción en la implementación de proyectos de inversión pública en lo que va de este año y los últimos 3 meses de 2022?

Sí ha habido una paralización desde noviembre del año pasado que responde a diversos motivos:

- Debido a los escándalos de corrupción, muchos funcionarios honestos tienen miedo de firmar, mientras que los funcionarios corruptos que no son detectados la tienen más difícil y terminan posponiendo y complicando los proyectos.

- El inicio de nuevas gestiones regionales y municipales: cuando hay autoridades nuevas la inversión pública tiende a reducirse, según la información histórica, cae en el primer semestre y se recupera en el segundo (5% o 10% respecto a los años subsiguientes de la administración).

- La inflación también impacta ya que el expediente técnico que fue elaborado, por ejemplo, hace un año, necesitará actualizar sus costos. Si se presenta el expediente con los costos anteriores, posiblemente ningún postor se presente.

- En este ambiente de conflictividad, es posible que ninguna autoridad se lance a hacer una obra en la que si estalla un conflicto se puede ver afectada. Peor aún, si hay cierre de vías, el traslado de materiales de construcción también es complicado.

Estamos ante una tormenta perfecta para una baja ejecución de la inversión pública. Aparte, tenemos los sabidos temas de baja capacidad que hay a nivel de los funcionarios públicos.

¿Existe algún plan de parte del MEF para remediar este escenario?
En el MEF se está buscando facilitar el gasto. El último plan de corto plazo, Con Punche Perú, busca facilitar la ejecución de la inversión pública a través de mayor capacitación, simplificación de procesos y tener equipos itinerantes que contribuyan a ello.

Esto podría funcionar en teoría. Sin embargo, todos estos problemas de incertidumbre política y conflictividad van a restar empuje a este impulso que se trata de hacer. Además, las causas son más de largo plazo. En 2020 se hizo una evaluación de los que se encargaban de la inversión pública (en todos los niveles de gobierno) y solo el 8% tenían los conocimientos suficientes para ejecutar la inversión pública. Si no se tiene una buena plana profesional que pueda llevar a cabo la inversión pública. Sumado a ello, la alta rotación de funcionarios durante una administración (p. ej., en un año, una gestión municipal puede tener hasta 3 gerentes) vuelve este un problema más complejo.

El marco normativo que existe ha dado un poco más de flexibilidad, pero la calidad de los proyectos no está siendo tan buena como era con el SNIP. Antes no teníamos proyectos para ejecutar en el MEF, ahora tenemos varios proyectos aprobados pero que exceden los recursos con que se cuenta. Por ejemplo, si queremos ejecutar un colegio y ya hay un expediente técnico avanzado, observamos que tiene precios pre-pandemia y al día de hoy hay una inflación superior al 8%, incrementando el monto a invertir.

¿Cuáles son los sectores más afectados por esta baja inversión?
Es a todo nivel. Todos los niveles de Gobierno (nacional, regional y local) no se superan el 9% de ejecución hasta el día de hoy (9 de marzo). Estamos ejecutando menos de la mitad de lo que deberíamos de haber ejecutado si esta fuera normal, considerando que en los primeros meses cae y esta se realiza mayormente en el último trimestre del año.
Si lo vemos de manera mas amplia, está un poco mas adelantado el Gobierno nacional, aunque hay una menor ejecución en gobiernos locales (6%) y los regionales (5%).

En el caso de que se mantenga el escenario de conflictividad social, ¿qué podríamos esperar?
Si continua así, la inversión pública no va a responder. Eso es bastante serio porque, de la estructura de la inversión total, 60% es nacional de pequeños, medianos y grandes empresarios, 20% es inversión extranjera y 20% pública. Si la inversión extranjera va disminuyendo, la inversión nacional no crece, el poco crecimiento que se iba a ver en la inversión total venía de la inversión pública. Sin embargo, estos factores exógenos podrían hacer que la cifra global de inversión caiga.

Hasta que no quede claro el panorama y se corte bien la conflictividad, esto puede afectar la inversión pública. Nuevamente, estamos hablando de incertidumbre, en el que tendríamos un escenario mediocre de inversión pública.

¿Valdría la pena generar un fondo de inversión que permita “mover” este dinero mientras no se invierte en proyectos públicos?
No sería posible. Hay dos puntos importantes, primero que casi 2/3 de la inversión pública la desarrollan los gobiernos locales y regionales, recursos que provienen del canon y las regalías. Formar un fondo implica tocar los recursos de los gobiernos locales y regionales, con lo cual aumentaría el ambiente de conflictividad.

Por otro lado, sí podrían tenerse fondos de estabilización con el canon, como sí sucede en el nivel nacional que se usaron fondos de estabilización fiscal para atender la emergencia sanitaria del COVID-19. A partir del canon, que financia buena parte de la inversión pública a nivel subnacional, puede crearse un fondo de estabilización, que sea propiedad de cada municipalidad, de tal manera que cuando los ingresos caigan se inyecte el dinero de este fondo de estabilización y contribuir a una mejor planificación.

El escenario de conflictividad y la caída de los precios de los minerales que han afectado a las empresas mineras va a generar una menor producción, venta, utilidad e impuesto a la renta, impactando directamente en el canon de las regiones. El alto canon que recibieron en 2022 va a contrastarse con lo que puedan recibir 2024, donde se verá el impacto de ello. Probablemente esta explicación de la volatilidad de los recursos mineros no la sepa el poblador -a veces ni el alcalde- y se piensa que porque hay una mina y no ven el impacto en los servicios públicos es culpa del gobierno central o de la empresa privada.

¿Se ha estimado en cuánto impactará la conflictividad en regiones mineras en la recaudación?
Según información del a SUNAT, en el 2022 se pagó 19 mil millones de soles aproximadamente, producto del canon. Esto proviene de lo producido durante el 2021. Este año se mantendría igual porque el primer semestre del 2022 fue muy bueno. Sin embargo, cuando se comienza a comparar la data mensual del 2023, es la mitad de lo generado en 2022 y en 2021. Probablemente este año no, pero el 2024 si será un año complicado.

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