A fines de enero se promulgó la Ley n° 31760, también denominada la Ley de la pensión mínima, como un intento del Congreso de la República por fomentar una cultura previsional para el Sistema Privado de Pensiones (SPP), estableciendo “metas de ahorro” y dando cierta autonomía a los aportantes para la administración de sus fondos. Conversamos con María Amparo Cruz Saco, investigadora asociada del CIUP y profesora del Departamento Académico de Economía de la Universidad del Pacífico, para identificar los alcances y el impacto que tendrá esta medida en el aportante, el SPP y la economía peruana.
¿Cuáles son los beneficios que la Ley n° 31670 tendrá, tanto para los aportantes y pensionistas, como para las AFP? ¿Esta ley también aplica para los aportantes de la ONP?
La Ley crea la pensión mínima del SPP cuyo monto es determinado por el aportante pero que no es menor que la Canasta Básica de Consumo (CBC, que determinada la línea de pobreza), fijada por el INEI, que en enero de 2021 ascendió a 378 soles mensuales por persona. Esta opción es facultativa y no es privativa de los beneficios y leyes existentes en la SPP (esta Ley no aplica para aportantes a la ONP). La creación de esta pensión mínima para la jubilación del SPP permite determinar cuál sería el saldo mínimo de jubilación en la cuenta individual de capitalización (CIC) para derivarla. Al momento del retiro, de existir un excedente entre el saldo total en la CIC y el saldo mínimo de jubilación para la pensión mínima, el aportante decidirá cómo aplicará este ahorro excedente. Aún, si durante el periodo de capitalización el aportante hubiera alcanzado el saldo mínimo de jubilación, las contribuciones al SPP continuarán hasta el retiro.
La Ley faculta al MEF para que los cotizantes puedan solicitar devoluciones de pago de impuestos de renta (de cuarta y quinta categoria), de otro tributo o saldo que tenga como titular y que los mismos se abonen en sus propias cuentas individuales de capitalización.
Uno de los puntos que contempla la norma es que permitirá a un grupo de afiliados de las AFP realizar un retiro de excedente de su cuenta desde el mes de abril. ¿Qué implicaría para la economía peruana y nuestro sistema privado de pensiones esta posible liberación adicional de recursos de fondos previsionales?
Una vez reglamentada en abril, los aportantes que alcancen una pensión mínima no menor a la CBC podrán retirar el excedente de su CIC. La liberación de estos recursos podría ser marginal debido a que existe otra norma atractiva para los aportantes que permite el retiro del 95.5% de la CIC. Esta opción es favorecida por la gran mayoría de aportantes. Ello se debe a dos factores: primero, el sistema financiero y de seguros ha creado instrumentos que permiten derivar rentas financieras o seguros de vida para invertir el ahorro de las CIC de los aportantes de mayores ingresos. En consecuencia, estos aportantes harán efectivo el 95.5% y realizarán tales inversiones; mientras que otros aportantes aplicarán el uso de estos fondos de acuerdo a sus preferencias. Segundo, los aportantes de menores ingresos quienes retiraron tramos de sus CIC durante la pandemia, no alcanzarán el saldo mínimo de jubilación para garantizar una pensión por lo menos igual a la línea de pobreza. Para ellos, hubiera sido más útil, puesto que aportan en el SPP y no en la ONP (que tiene pensión mínima), la dación de una pensión mínima garantizada en el SPP. Esta última, sin embargo, no es parte de la ley 31670.
Adicionalmente, es importante destacar un eventual ajuste de la CBC de acuerdo a la inflación futura, tanto para los aportantes que tienen una meta de saldo mínimo de jubilación ajustado como para los aportantes que se jubilen con una pensión mínima que también habrá de ajustarse por la inflación.
Durante los años de pandemia y post pandemia hemos visto diferentes iniciativas para retirar los fondos de las cuentas de los pensionistas. Inclusive, en estas semanas se está discutiendo una nueva propuesta de retiro de fondos. Algunos especialistas indican que son medidas necesarias dada la coyuntura y otros, lo contrario. ¿Cuál es el panorama actual del sistema privado de pensiones?
Los retiros de los saldos acumulados para derivar una pensión tienen dos efectos principales. Por un lado, solo disminuyen el valor de la pensión de jubilación y, del otro, reducen el ahorro financiero en moneda nacional. Este ahorro financiero es importante porque ha permitido la adquisición de instrumentos financieros de largo plazo en el mercado de capitales peruano.
Existe un efecto multiplicador derivado del gasto de los rescates de las cuentas individuales de capitalización (CIC) que expande la actividad económica (aunque solo sea por una vez, en lugar de ser un impulso sostenido). En cambio, la afectación al pensionista y a la economía en su conjunto es de largo plazo. En estas circunstancias, el panorama del sistema privado de pensiones es hacia una debilidad progresiva que impide que se constituya en pilar de sostenimiento de las personas mayores durante la vejez. Al mismo tiempo, se limita la capacidad de intermediación financiera e inversión de los pasivos de largo plazo de los afiliados.
Desde su perspectiva, ¿cuáles son las reformas más urgentes que requiere el sistema privado de pensiones? Sabemos que el retiro de fondos quita liquidez a los inversionistas, ¿cómo afecta esto al mercado y a la economía nacional?
Considero que, a partir de una profunda mirada del mismo, es necesaria una reforma íntegra y urgente del sistema peruano de pensiones. En adición a los aspectos de diseño institucional sobre cuál o cuáles deben ser el o los enfoques de seguro (colectivo o privado), financiamiento, administración y regulación, una limitación para la cobertura es el tamaño del empleo informal o no registrado. La pregunta más importante es, ¿cuáles deben ser los incentivos y las intervenciones efectivas para reducir sostenidamente la proporción, hoy en día, más del 75% del empleo, que trabaja sin contribuir a la seguridad social o a un sistema de pensiones? La pregunta sobre el futuro del sistema privado de pensiones es esencialmente una pregunta sobre la naturaleza del empleo, que afecta tanto el trabajo dependiente como el independiente. Básicamente, las características del mercado laboral son aquellas que determinan, en gran parte, el diseño y la sostenibilidad del sistema de pensiones como instrumento de política social y económica para cubrir el riesgo de seguridad financiera durante la vejez.
Muchas reformas previsionales han sido propuestas por expertos nacionales e internacionales. Progresivamente, se ha ido forjando una convergencia de planteamientos: la integración de los dos sistemas de pensiones principales que actualmente compiten entre si. El problema principal del actual sistema previsional es su baja cobertura y que no protege la independencia económica de la mayoría de las personas adultas mayores (13% de la población nacional). Hay consenso que durante la fase activa, mediante la participación en el mercado laboral, las personas habrían de contribuir al sistema previsional para financiar sus pensiones en el retiro. En nuestro país, debe superarse la exclusión de trabajadores independientes, dependientes y no registrados que laboran informalmente, trabajadores no remunerados (mayoritariamente mujeres dedicadas a la economía del cuidado) y trabajadores dedicados a la agricultura de subsistencia. Podrían utilizarse intervenciones que promuevan el ahorro previsional tales como impuestos al consumo, ahorro previsional a través de instituciones de microfinanzas, subsidios para contribuciones de trabajadores de bajos ingresos, etc. Durante la implementación de estas intervenciones, el gobierno deberá extender la cobertura del régimen de pensiones sociales.
Otras visiones de convergencia recomiendan que el sistema de pensiones debería ser mixto e integrar un subsistema de reparto o seguro colectivo y la capitalización individual. Debería garantizar una pensión mínima para todas las personas contribuyentes pero cuyo ahorro no les alcance para derivar una pensión superior a la mínima. El sistema debe ser actuarialmente sostenible y permitir la intermediación de los pasivos de largo plazo en inversiones que redunden en la elevación de la productividad mediante una administración eficiente y la autonomía institucional. Las pensiones deben ser adecuadas y, como se indicó, asegurar un régimen de pensiones sociales asistenciales para personas mayores que por diversas razones no pudieron contribuir. Ello evitará que vivan en pobreza. Debido a la heterogeneidad del mercado laboral peruano y la reducida cobertura de pensiones en el país, la reforma requerirá un enorme apoyo interinstitucional representando a los sectores que participan en la inversión social, por ejemplo, la misma ONP, las AFP, la SBS, el MEF, el BCR, el MTPE, el MIDIS, el MIMP, la Defensoría del Pueblo, organizaciones que representan a los trabajores y jubilados, entre algunos de los sectores que deben participar en el diseño de la reforma.
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