Política educativa en el Perú: del consenso por defecto al vacío y la deriva, por César Guadalupe

Artículo de opinión realizado por César Guadalupe, investigador del CIUP y profesor del Departamento Académico de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad del Pacífico. Este texto fue escrito para el Espacio de Reflexión del boletín Punto de Equilibrio N°50.

Partiendo de una imagen común (la inestabilidad ministerial), comparto una reflexión sobre la política educativa peruana vista en el largo plazo.

Desde 1975 hemos tenido 47 ministros de Educación, de los cuales solamente tres se han mantenido en el cargo por, al menos, mil días. Excluyéndolos, la duración media de una gestión ministerial no ha llegado a los 11 meses (328 días). Esto ha recrudecido desde diciembre de 2016 (190 días) y, aún más desde julio de 2021 (140 días). ¿Es esto sinónimo de inestabilidad en la política educativa?

Entre 1975-1990, vivimos una profunda crisis que diezmó nuestra educación (Guadalupe, Twanama, & Castro, 2018) como ilustra la caída en el gasto público anual por estudiante (de aproximadamente[1] 2 100 a 848 soles -de 2016-) y de los salarios mensuales docentes (de aproximadamente 8 900 a 156 soles -de 2016-). En ese período, resulta ilusorio hablar de política educativa más allá de declaraciones de intenciones, acciones puntuales, intentos de desmontar lo hecho por el gobierno militar y por regular la profesión docente desde la protección corporativa.

La estabilización (en los 90) y el crecimiento económico (del nuevo siglo) cambian las cosas. En 1993 se elaboró un diagnóstico (Perú: Ministerio de Educación et al., 1993) y, poco después, se negociaron operaciones de crédito con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo que derivan, bajo una de las gestiones que alcanzó el umbral de los mil días (Palermo), en el Programa de Mejoramiento de la Educación Peruana (MECEP). El MECEP se estructuró alrededor de tres ejes de política: (i) aprendizajes, currículo y medición de aprendizajes; (ii) capacitación docente; y (iii) modernización de la gestión. A estos se sumó la infraestructura escolar (desde fuera del ministerio). Estos cuatro ejes siguieron el enfoque de política promovido, entonces, por el Banco Mundial.

Estos ejes han sido, de facto, las líneas maestras de la política educativa hasta 2021 (Guadalupe, León, Rodríguez, & Vargas, 2017, chap. 6; UNESCO, 2017), en sustitución de aquello que formalmente debía serlo: el Proyecto Educativo Nacional -PEN (Perú: Consejo Nacional de Educación, 2006, 2020).

La continuidad en la política, aunada a la construcción de una tecnocracia, contribuyó a lograr algunas mejoras especialmente en la expansión de la educación inicial y la conclusión (y conclusión oportuna) de la educación básica, y, con timidez, en los niveles de aprendizaje (Díaz, Guadalupe, & Yamada, 2021). Sin embargo, parte importante de la mejora se explica por factores extraescolares: el crecimiento económico permite contar con mayores recursos (el gasto público anual por estudiante ya ha superado los 4 000 soles -de 2016- y el salario mensual docente, los 2 200) y con hogares en mejores condiciones.

La continuidad también se tradujo en preservar o agudizar problemas mayúsculos como la segregación, la inequidad y el abandono de la formación inicial docente. Si bien se ha modificado la regulación de la carrera docente, esta no ha permitido contar con mejores docentes, pues aquellos que no aprueban las evaluaciones de ingreso se mantienen conformando un cada vez mayor volumen de “contratados”.

Los intentos de modificación de los cuatro “pilares” del MECEP (por ejemplo, con Martens o Pablo) no cuajaron debido a lo efímero de sus gestiones y a lo conflictivo del entorno. Las únicas dos gestiones estables que hemos tenido desde mediados de los 90 se definen por el desdén por la política educativa (Chang) o el compromiso expreso con esos “pilares” (Saavedra). Así, hemos tenido una continuidad por defecto (y, por convicción, entre 2013 y 2016), en cierta medida, facilitada por la inestabilidad en las gestiones y la autonomía de la que ha gozado la tecnocracia.

Esa continuidad empieza a socavarse desde 2016 mediante la decidida acción de la mayoría parlamentaria y termina de quebrarse en 2021 con la elección de Castillo-Boluarte. Este quiebre no obedece a la intención de sustituir una forma de concebir la política educativa por otra, sino a la intención desfachatada de sustituir la política, en general, por el tráfico de intereses particulares (legales o no).

Desde julio de 2021, las gestiones ministeriales en educación se han sumado al actuar parlamentario caracterizado, en el mejor de los casos, por no tener la menor idea de lo que tienen que hacer, o, en el caso más usual, por ver la función pública como servicio a agendas particulares.

La crisis de nuestra política educativa no surge del problema de tener ministros que duren más o menos. Es un problema más complejo de captura del Estado por el más ramplón interés particular y el desconocimiento y desdén por la vida democrática. Recomponer la política educativa pasa por transformar la política y orientarla a la garantía de derechos ciudadanos, cosa ajena al campo visual de una parte del país que incluye a la mayor parte de su tecnocracia y clase política.

El PEN vigente plantea una organización alternativa de la política educativa y, por buenas razones, la enmarca en el esfuerzo por construir una república de ciudadanos. La ausencia de política educativa y la deriva asociada a esta se explican por la voluntad explícita de no construir una república. Frente a ello se requiere, justamente, la voluntad y la acción políticas en favor de la institucionalidad, y la garantía universal de la condición ciudadana que una república de ciudadanos requiere.

Referencias

Díaz, H., Guadalupe, C., & Yamada, G. (2021). Educación peruana: Avances, nudos y perspectivas. In A. Beltrán, C. Sanborn, & G. Yamada (Eds.), En búsqueda de un desarrollo integral. 20 ensayos en torno al Perú del Bicentenario (pp. 417–440). Lima: Universidad del Pacífico.

Guadalupe, C., León, J., Rodríguez, J., & Vargas, S. (2017). Estado de la educación en el Perú. Análisis y perspectivas de la educación básica. Lima: GRADE.

Guadalupe, C., Twanama, W., & Castro, M. P. (2018). La larga noche de la educación peruana: Comienza a amanecer. Documentos de Discusión -CIUP. Lima: Universidad del Pacífico.

Guadalupe, C., & Villanueva, A. (2013). PISA 2009/2000 en América Latina: Una relectura de los cambios en el desempeño lector y su relación con las condiciones sociales. Apuntes, XL, 157–192.

Perú: Consejo Nacional de Educación. (2006). Proyecto Educativo Nacional al 2021. La educación que queremos para el Perú. Lima: CNE.

Perú: Consejo Nacional de Educación. (2020). Proyecto Educativo Nacional al 2036: El reto de la ciudadanía plena. Lima: CNE.

Perú: Ministerio de Educación, World Bank, UNICEF, UNESCO/Santiago, GTZ, & UNDP. (1993). Diagnóstico General de la Educación. Lima: Ministerio de Educación.

UNESCO. (2017). Revisión de las políticas educativas 2000-2015. Continuidades en las políticas públicas en educación en Perú: Aprendizajes, docentes y gestión descentralizada. Lima: UNESCO.

[1] Siempre será una cifra aproximada ya que convertir la moneda de esos años en un equivalente es una tarea muy compleja.

Continúa leyendo Punto de Equilibrio N° 50: Retos de la educación peruana. Consulte aquí las ediciones pasadas del boletín Punto de Equilibrio.