Artículo de opinión de Gonzalo Delgado J., director del Centro de Estudios sobre Minería y Sostenibilidad (CEMS) de la Universidad del Pacífico. Este texto fue escrito para el Espacio de Reflexión del boletín Punto de Equilibrio n°53.
La minería en Perú es un pilar fundamental de la economía nacional, con una inversión proyectada para 2024 que superará los 5,400 millones de dólares. Sin embargo, el sector enfrenta desafíos significativos, particularmente en lo que respecta a la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) y la minería ilegal. Estos dos aspectos de la industria minera peruana presentan tanto oportunidades (MAPE) como riesgos (minería ilegal) para el desarrollo sostenible del país.
La MAPE se define como una actividad que se realiza a pequeña escala, generalmente con métodos tradicionales y herramientas simples, contribuyendo significativamente a la producción de oro en Perú: entre el 2009 y 2019 se estima que representó alrededor del 13.2% de la producción promedio a nivel nacional. Aproximadamente 300,000 personas se dedican a esta labor en el país, lo que subraya su importancia como fuente de empleo y sustento para muchas familias peruanas.
La actividad ha experimentado un crecimiento intenso en los últimos años, no solo en cuanto a la extracción de oro, sino también de cobre y otros minerales. Se estima que aproximadamente 100,00 personas se dedican a explotar cobre artesanalmente (ARM 2024). Este aumento se atribuye principalmente a dos factores: el incremento en el valor de los precios de los minerales y la creciente dificultad de ganarse la vida con la agricultura y otras actividades rurales tradicionales.
Una investigación sobre la presencia de minería ilegal y cultivo de coca en la Reserva Comunal El Sira evidencia que hay una mayor tolerancia a estas actividades y un pragmatismo de parte de las poblaciones indígenas ante la ausencia de una intervención y una presencia estatal efectiva (Delgado et. al, 2024). Ante esta ausencia del Estado, grupos criminales encuentran en estas zonas el lugar perfecto para operar, aprovechándose de los grupos vulnerables de personas a las cuales explotar, lo cual representa uno de los principales desafíos que la MAPE enfrenta.
Por otro lado, la MAPE y la minería ilegal han contribuido significativamente a la deforestación y pérdida de masa boscosa. En los últimos 17 años, Perú ha perdido más de 2 millones de hectáreas de bosques, siendo la minería no formal una de las principales causas.
Al menos 25 millones de hectáreas del territorio peruano tienen presencia de MAPE no formal, con la mayor producción concentrada en la Amazonía. Esta expansión ha tenido un impacto significativo en los cuerpos de agua y las áreas naturales protegidas. Madre de Dios es la región que más ha sufrido, con la pérdida del 38% de su masa boscosa por la minería ilegal.
Los impactos ambientales de la minería ilegal son severos y de largo alcance. En la minería de socavón los procesos químicos, producto de la remoción de tierras, resultan en la exposición de sulfuros al aire, lo que conduce a la formación de agua ácida de mina. Por otro lado, la minería aluvial, predominante en regiones como Amazonas, Madre de Dios y Puno, recaen en deforestación y pérdida de masa boscosa para la construcción de campamentos y extracción de oro.
Otro aspecto preocupante, tanto en el caso de la MAPE como en la minería ilegal, es el uso masivo e indiscriminado de mercurio. Se estima que, anualmente, la MAPE utiliza en promedio 145 toneladas de mercurio en Perú. Este elemento tóxico es liberado al medio ambiente en grandes cantidades, afectando no solo la salud de los mineros y sus familias, sino también contaminando el ambiente a largo plazo.
El mercurio, una vez liberado, permanece en el ambiente, circulando entre el aire, el agua, los sedimentos, el suelo y la biota en diversas formas. Puede transportarse a largas distancias, lo que significa que su impacto no se limita a las áreas inmediatas de minería. Los relaves que contienen mercurio se vierten generalmente en los suelos, ríos, arroyos, estanques y lagos, con efectos sobre el ambiente que pueden perdurar varias décadas.
Desde el 2002, el gobierno peruano ha establecido múltiples leyes y decretos en un intento por formalizar la MAPE y combatir la minería ilegal. La Ley 27651, promulgada en 2002, declaró de interés nacional la formalización de la pequeña minería y minería artesanal. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, en las dos décadas transcurridas solo un pequeño porcentaje de los mineros artesanales ha logrado formalizarse completamente.
En 2012 se establecieron las primeras definiciones legales de minería ilegal y minería en proceso de formalización, y se delimitaron las estrategias de intervención centradas en la erradicación de la minería ilegal y la formalización de la MAPE. En 2017, el Decreto Legislativo 1293 dio inicio al proceso de formalización minera integral, permitiendo la inscripción de nuevos supuestos mineros.
Los resultados de estos esfuerzos han sido limitados. Según cifras presentadas por la Dirección General de Formalización Minera (DGFM) en el XV Congreso Nacional de Minería, de los 86,140 inscritos en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) a junio de 2024, solo 2,065 se han formalizado desde 2017, lo que representa apenas el 2.3% del total.
Los desafíos y obstáculos para la articulación de la MAPE a la economía formal son significativos. El enfoque predominantemente legalista y punitivo, centrado en permisos y regulaciones, no ha generado incentivos suficientes para que los mineros se formalicen. Este enfoque, sumado a la debilidad del Estado para implementar políticas efectivas en economías informales, perpetúa la exclusión de actores esenciales debido a la falta de adaptación del proceso de formalización a las diversas realidades locales y modalidades de extracción.
Existen, además, barreras administrativas significativas, como la falta de planeamiento a largo plazo, insuficientes recursos presupuestales y humanos, y procesos lentos en la transferencia de fondos a nivel regional. El sistema tributario actual también resulta inadecuado, ya que no distingue entre diferentes tamaños de operaciones ni tipos de minería, imponiendo a la MAPE los mismos requisitos fiscales que a las grandes operaciones mineras. Esta falta de adaptación crea desafíos adicionales para los mineros artesanales, quienes encuentran dificultades para cumplir con un régimen tributario que no considera sus características específicas.
El camino hacia adelante demanda un equilibrio delicado entre el desarrollo económico, la protección ambiental y la justicia social. La baja tasa de formalización, los impactos ambientales persistentes y la asociación con actividades criminales representan un reto complejo que requiere un enfoque multifacético, atención urgente y soluciones innovadoras. En este contexto, es preciso impulsar un cambio de narrativa y de visión asociada a la MAPE que facilite el replantear los procesos de formalización, mejorar la supervisión y el cumplimiento de las regulaciones, proporcionando apoyo y alternativas viables a las comunidades que dependen de la MAPE (Wilson 2024).
Existen, en ese sentido, iniciativas prometedoras que buscan abordar los problemas asociados con la MAPE y la minería ilegal:
Por último, es crucial abordar las causas fundamentales que llevan a las personas a involucrarse en la minería ilegal, como la pobreza y la falta de oportunidades económicas alternativas. Solo a través de un enfoque integral que considere todos estos factores, Perú podrá transformar la MAPE en una fuerza impulsora para el desarrollo sostenible y el bienestar de sus ciudadanos, y con el potencial de aportar entre 1.5% a 2% al PBI.
Referencias
ARM (2024). Alianza por la minería responsable. “Minería artesanal y de pequeña escala de cobre en el Perú”. https://minsus.net/mineria-sustentable/wp-content/uploads/2024/06/mineria-artesanal-y-pequena-escala-de-cobre-en.peru-1.pdf
Conexión Ambiental. (2023). Minería informal vs. minería ilegal ¿Cuáles son los efectos que producen en los ámbitos ambiental, social y económico en el Perú? https://conexionambiental.pe/mineria-informal-vs-mineria-ilegal-cuales-son-los-efectos-que-producen-en-los-ambitos-ambiental-social-y-economico-en-el-peru/
Delgado, G. Manrique H. y Hernando D. (2024). “Minería ilegal y cultivo de coca en la Reserva Comunal El Sira: exploración de sus mecanismos de penetración y sus impactos en la pérdida de bosques”. Universidad del Pacífico y Consorcio de Investigación Económica y Social. https://cies.org.pe/investigacion/delitos-ambientales-conexos-enla-reserva-de-el-sira-economias-ilicitas-y-deforestacion-en-la-amazonia-peruanaexploracion-de-sus-drivers-y-mecanismos-de-penetracion-en-la-rc-el-sira/
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales. (2020). Minería Artesanal y a Pequeña Escala en el Perú: la formalización que nunca llega. https://dar.org.pe/mineria-artesanal-y-a-pequena-escala-en-el-peru-la-formalizacion-que-nunca-llega/
Evidencia para la Gestión. (2024). Nuevo proyecto de ley de formalización minera: ¿Qué podemos esperar? Gestión. https://blogs.gestion.pe/evidencia-para-la-gestion/2024/08/nuevo-proyecto-de-ley-de-formalizacion-minera-que-podemos-esperar.html
GDMDS (2024) Grupo de Dialogo Minero y Desarrollo Sostenible. “Diez propuestas para una pequeña minería y una minería artesanal responsables”. https://www.grupodedialogo.org.pe/wp-content/uploads/2024/08/10-PROPUESTAS-DEL-GDMDS-.GT-comprimido.pdf
La República. (2022). Aprueban Política Nacional Multisectorial para la Pequeña Minería y Minería Artesanal al 2030. https://larepublica.pe/economia/2022/11/25/aprueban-politica-nacional-multisectorial-para-la-pequena-mineria-y-mineria-artesanal-al-2030-minem
MINEM (2024) MINEM presenta proyecto de ley para pequeña minería y minería artesanal. https://www.gob.pe/institucion/minem/noticias/990019-minem-presenta-proyecto-de-ley-de-la-pequena-mineria-y-mineria-artesanal
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2024). Empoderando a las comunidades para una minería artesanal más responsable. https://www.undp.org/es/peru/noticias/empoderando-las-comunidades-para-una-mineria-artesanal-mas-responsable
Wilson, A., Quiñón, A, y Sánchez-Ancochea, D. (2024). “Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: explorando cuellos de botella y opciones de política pública”. Documento de Trabajo. Centro de Estudios sobre Minería y Sostenibilidad de la Universidad del Pacífico y Departamento de Desarrollo Internacional de la Universidad de Oxford. https://sisisemail.up.edu.pe/sisisemail/docs/2024/184/hacia-una-mejor-formalizacion-de-la-mineria-artesanal.pdf
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