Artículo elaborado por Carla Mares, investigadora CIUP y Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad del Pacífico, Luisa Polo, bachiller en Derecho por la Universidad del Pacífico, y Sebastián Barahona, abogado por la Universidad de Lima. Este texto fue escrito para el Espacio de Reflexión del boletín Punto de Equilibrio N°47.
El Perú es un país minero, las cifras lo muestran claramente[1]. De hecho, uno de los sectores que ha producido mayor aporte al PBI primario en el último año es la minería, según indican los siguientes gráficos (BCRP, 2024).
Gráfico 1. Variaciones porcentuales anualizadas del PBI y demanda interna según sectores (Diciembre 2022-Noviembre 2023)
Nota. Información al 14 de febrero de 2024. Obtenido de “PBI” por BCRPData, 2024.
Gráfico 2. Variación porcentual de la producción minera e hidrocarburos (Diciembre 2022 - Noviembre 2023)
Nota. Información al 14 de febrero de 2024. Obtenido de “PBI” por BCRPData, 2024.
A pesar de contar con buenas cifras, estas podrían ser aún mejores, no obstante, como es sabido, el crecimiento en diversos sectores de nuestra economía, no solo se ve afectado por la inestabilidad política, sino también por el deficiente proceso de formalización en nuestras industrias. En este contexto, en lo referido al sector minero, se han realizado esfuerzos por reducir la informalidad[2], pero no han tenido los resultados esperados[3].
Los siguientes cuadros muestran la situación actual de la recaudación fiscal, que aún no ha llegado a su máximo potencial, según lo muestran las siguientes tablas.
Tabla 1
Ingresos tributarios recaudados por la SUNAT - Tributos internos según actividad económica, 2022-2023. Variación porcentual real respecto del mismo mes del año anterior.
Nota. Información al 14 de febrero de 2024. Obtenido de “Nota Tributaria y Aduanera”, por SUNAT 2024.
Tabla 2
Ingresos tributarios recaudados por la SUNAT - IGV, según actividad económica. 2022 - 2023 (millones de soles).
Nota. Información al 14 de febrero de 2024. Obtenido de “Nota Tributaria y Aduanera”, por SUNAT 2024.
Concretamente, en lo que se refiere al sector minero, entre 2003 y 2015, “la minería ilegal e informal evadió el impuesto que grava la utilidad empresarial en US$ 1,905 millones (…); es decir, US$ 147 millones en promedio anual” (Torres, 2016). Ello, pese a que desde 2002 entra en vigencia la primera normativa de formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE)[4]. No obstante, como antes mencionamos, los distintos procesos de formalización no han tenido éxito[5].
Hay quienes señalan que la “sobrecarga impositiva” (Sotelo, 2021, p. 14) sería uno de los factores que disuade a los mineros informales para concluir su proceso de formalización. Sin embargo, no es el único factor ni necesariamente el más determinante en el escaso avance logrado en la formalización de la MAPE.
¿Qué falló? Un reciente estudio sobre el tema muestra importantes hallazgos[6], dos de ellos están relacionados con la política fiscal y la gestión de los contratos de explotación. En general, se podría decir que los requisitos para culminar el proceso de formalización son complejos y, muchas veces, inaccesibles para los mineros de la MAPE. A ello se suma la ausencia del Estado en cuestiones clave como la negociación de los contratos de explotación entre los titulares de las concesiones y los mineros artesanales y de pequeña escala.
Para remediar la situación actual, hay propuestas que diseñan rutas interesantes, como las que recoge el estudio antes mencionado (Wilson, A., Quiñón, A, & Sánchez-Ancochea, D., 2024). También encontramos el Proyecto de Ley 3634/2022-CR, que pone atención en la tributación de la MAPE y plantea, por ejemplo, la extinción de las concesiones mineras “ociosas” a solicitud de los interesados[7], el inicio de procedimientos ad hoc si no se llega a un acuerdo entre mineros y titulares de las concesiones, así como un rol más activo del Estado[8]. Sabemos, además, que se está elaborando otro proyecto de ley basado en la Política Nacional Multisectorial para la MAPE al 2030. Según Alberto Rojas, director de la Dirección General de Formalización Minera del MINEM, este busca implementar una adecuada fiscalización aleccionadora para generar incentivos (CEMS, 2023).
A modo de conclusión, consideramos que, para tener resultados significativos, se requiere de una normativa general que permita abordar los principales problemas: tributación y contratos. Una ley marco con un enfoque integral e integrador, en la que el rol fiscalizador del Estado venga acompañado de su rol orientador y mediador, con el objetivo de que todos los actores que intervienen en este proceso de formalización vean atendidas sus necesidades y satisfechas sus legítimas demandas. Asimismo, consideramos que esta ley marco debe estar sujeta a una reglamentación que contemple una regulación específica para los distintos tipos de MAPE, según la región, y que tenga como telón de fondo el bienestar social en las comunidades donde se ubica el sector minero.
Bibliografía
BCRP. (18 de enero de 2024). Notas de Estudios del BCRP. No. 4. Página 1
BCRPData (2024). PBI.
https://estadisticas.bcrp.gob.pe/estadisticas/series/mensuales/resultados/PN01770AM/html
Centro de Estudios sobre Minería y Sostenibilidad de la Universidad del Pacífico - CEMS. (3 de noviembre de 2023). Conversatorio | Hacia una mejor formalización de la MAPE [Archivo de Video]. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=21QUFDM8nQo
CooperAcción. (29 de agosto de 2023). Economía y minería (agosto 2023). https://cooperaccion.org.pe/economia-y-mineria-agosto-2023/#:~:text=Al%20analizar%20la%20estructura%20porcentual,el%2014.8%25%20del%20total%20recaudado.
Decreto Supremo 014-92-EM. Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería.
Defensoría del Pueblo. (03 de diciembre de 2023). Defensoría del Pueblo condena la muerte de 9 personas y 17 heridos en atentado a minera La Poderosa, provincia de Pataz, La Libertad. https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-condena-la-muerte-de-9-personas-y-17-heridos-en-atentado-a-minera-la-poderosa-provincia-de-pataz-la-libertad/
El Peruano. (12 de julio de 2023). Minem: Inversión minera superó los US$ 345 millones en mayo y es la cifra más alta en lo que va de 2023. https://www.elperuano.pe/noticia/217799-minem-inversion-minera-supero-los-us-345-millones-en-mayo-y-es-la-cifra-mas-alta-en-lo-que-va-de-2023
Flores, J. (23 de noviembre de 2022). Proyecto de Ley 03634/2022-CR. Por medio del cual se propone la Ley de la Minería a Pequeña Escala – MAPE. https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/NjAxMTI=/pdf
KPMG (2023) Peru-Chile Mining Investment Guide 2023-2024. Publicado en https://kpmg.com/cl/es/home/media/press-releases/2023/08/guia-inversion-minera-chile-peru.html
MINEM (2020). Contribución minería a pequeña escala. 2020 Anuario Minero. Reporte Estadístico.
https://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/PUBLICACIONES/ANUARIOS/2020/AM2020.pdf
Sotelo, D. (2021). El efecto de la pandemia del Covid-19 en las condiciones de vida de las familias de trabajadores del sector informal en el Perú urbano [Trabajo de investigación para obtener el grado académico de Bachiller en Ciencias Sociales con mención en Sociología, Pontifica Universidad Católica del Perú]. Repositorio institucional de la Pontifica Universidad Católica del Perú. https://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/23688/SOTELO_GALINDO_SANTIAGO_SALVADOR_BC_EL_EFECTO.pdf?sequence=1&isAllowed=y
SUNAT. (2024) Nota Tributaria y Aduanera. https://www.sunat.gob.pe/estadisticasestudios/ingresos-recaudados.html
Torres, V. (26 de septiembre de 2016). Minería ilegal, evasión fiscal y lavado de activos – Por Víctor Torres Cuzcano. CooperAcción Informa. https://cooperaccion.org.pe/mineria-ilegal-evasion-fiscal-y-lavado-de-activos-por-victor-torres-cuzcano/
Wilson, A., Quiñón, A., & Sánchez-Ancochea, D. (2024). Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: explorando cuellos de botella y opciones de política pública. Documento de Trabajo. Centro de Estudios sobre Minería y Sostenibilidad de la Universidad del Pacífico y Departamento de Desarrollo Internacional de la Universidad de Oxford. https://sisisemail.up.edu.pe/sisisemail/docs/2024/184/hacia-una-mejor-formalizacion-de-la-mineria-artesanal.pdf
[1] El “Peru-Chile Mining Investment Guide 2023-2024”, elaborado por KPMG (2023), señala que el sector minero peruano actualmente es el primer productor de oro, zinc, plomo y estaño en la región, según lo muestra el World Production Ranking elaborado por la US Geological Survey (2023). Además, el Perú junto con el Congo, comparten el segundo puesto como productores de cobre a nivel mundial. Ello se refleja en los US$ 345 millones que totalizaron las inversiones mineras a mayo de 2023 según el MINEM (El Peruano, 2023) e impacta directamente en la recaudación: el sector minero representa el 14.8% y 10.2% del total por concepto de IR y regularización, así como tributos internos, respectivamente, según las cifras registradas por SUNAT a julio de 2023 (CooperAcción, 2023).
[2] En el año 2002, la Ley 27651 (aún vigente) establece el proceso ordinario de formalización de la Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE). Más adelante, en el 2012, el D.L. 1105 (vigente entre 2012 y 2017) recoge el proceso extraordinario de formalización. Finalmente, en el 2017, el D.L. 1293 establece el proceso integral de formalización, creándose el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), el cual estará vigente hasta diciembre de 2024 (prórroga fijada por la Ley 31388). Cfr. Wilson, A., Quiñón, A, & Sánchez-Ancochea, D. (2024) “Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: explorando cuellos de botella y opciones de política pública”, p. 27. Publicado en https://sisisemail.up.edu.pe/sisisemail/docs/2024/184/hacia-una-mejor-formalizacion-de-la-mineria-artesanal.pdf
[3] Al 31 de diciembre de 2020, 88,811 mineros estaban inscritos en el REINFO; de ese total solo 9,659 mineros culminaron su proceso de formalización, lo cual representa solo el 10.87% del total de inscritos (MINEM, 2020, p. 41).
[4] Los pequeños mineros son aquellos que: i) se dedican habitualmente a la explotación y/o beneficio directo de minerales; ii) poseen por cualquier título hasta 2,000 hectáreas y una capacidad instalada de producción y/o beneficio no mayor de trescientas cincuenta (350) toneladas métricas por día. Por su parte, los mineros artesanales son aquellos que poseen hasta 1,000 hectáreas y una capacidad instalada de producción y/o beneficio no mayor de veinticinco (25) toneladas métricas por día. Cfr. art. 91 de la Ley General de Minería, aprobada por D.S. 014-92-EM.
[5] El fracaso del actual sistema normativo, sin duda, ha traído consecuencias negativas en lo económico y en lo social. Basta como ejemplo el deplorable ataque a la minera Poderosa el 2 de noviembre de 2023 que tuvo como consecuencia la muerte de 9 personas y 17 heridos en La Libertad (Defensoría del Pueblo, 2023).
[6] Estudio realizado por Wilson, A., Quiñón, A, & Sánchez-Ancochea, D. (2024) “Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: explorando cuellos de botella y opciones de política pública”. Publicado en https://sisisemail.up.edu.pe/sisisemail/docs/2024/184/hacia-una-mejor-formalizacion-de-la-mineria-artesanal.pdf
[7] Concesión en la que el titular minero no realiza actividad minera por mucho tiempo.
[8] Proyecto de Ley 3634/2022-CR presentado por el congresista Jorge Luis Flores Ancachi el 23 de noviembre de 2022. Publicado en la página web “Proyectos de Ley” del Congreso de la República: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/NjAxMTI=/pdf
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