Artículo elaborado por Carla Mares, investigadora CIUP y Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad del Pacífico, Luisa Polo, bachiller en Derecho por la Universidad del Pacífico, y Sebastián Barahona, abogado por la Universidad de Lima. Este texto fue escrito para el Espacio de Reflexión del boletín Punto de Equilibrio N°49.
Continuando con el tema abordado en ediciones anteriores de Punto de Equilibrio, expondremos algunas alternativas de solución a la problemática que gira en torno a la gestión de contratos de explotación minera. En este artículo seguiremos algunos puntos expuestos en la investigación “La minería no formal en el Perú”, realizada por Valdés, R., Basombrío, C. y Vera, D. (2019).
El contrato minero es “el acuerdo de dos o más voluntades destinadas a crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial derivada de la ejecución de actividades de la industria minera reguladas en la Ley General de Minería” (Haro, 2026, p. 228). Una vez celebrado, el beneficiario está habilitado para el ejercicio pleno de la actividad minera; ello supone, entre otras cosas, la explotación de un yacimiento con la finalidad de extraer los minerales mediante una cesión minera[1]. Cabe resaltar, sin embargo, que el contrato de explotación en el contexto de la MAPE tiene características particulares[2], pues esta actividad se desarrolla con una “finalidad esencial de subsistencia del Operador y de su familia, y de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones aledañas a las operaciones de explotación” (Haro, 2016, pp. 230-231).
Teniendo esto en cuenta y siguiendo el estudio “Hacia una mejor formalización…”, la celebración de estos contratos para los mineros de la MAPE resulta difícil, en tanto no hay incentivos administrativos y/o económicos para los concesionarios que ejercen relaciones asimétricas de poder. A ello se suma la complicada interacción entre los actores, la insuficiente acción gubernamental para abordar los desafíos que supone la firma de los contratos de explotación, la superposición de concesiones mineras con otras concesiones, las concesiones extinguidas, entre otros (Wilson, Aarón Quiñón y Diego Sánchez-Ancochea, 2024, pp. 85-86). Aún así, actualmente, hay negociaciones entre las empresas titulares de las concesiones y las asociaciones de mineros informales, creando así una suerte de convivencia. No obstante, hay quienes consideran que aún es complicado para los mineros de la MAPE conseguir un contrato de cesión o explotación otorgado por el titular, excepto en algunas “áreas concesionadas a particulares o empresas que no tienen planes o capacidad para la explotación del yacimiento” (Valdés, R., Basombrío, C. y Vera, D., 2019, p. 26).
Esta problemática no ha sido ajena a otros países de la región en los que la MAPE tiene un rol importante en el sector minero. En Colombia[3], por ejemplo, se ha trabajado en la regulación y política minera para afrontar los retos de dicho sector, especialmente en la producción de oro[4]. Según Carolina Rojas-Haye, ex viceministra de Minas de Colombia, pese a que el Código Minero de 2001 creó incentivos de legalización, estos fueron insuficientes para abordar la formalización. Por ello fue necesario introducir instrumentos, como los subcontratos y contratos de explotación, que permitiesen la coexistencia de la MAPE y la minería a gran escala (MGE), siendo esta última la responsable de que se haya formalizado el 60% de los mineros[5] (World Gold Council, 2022, p. 42).
El esfuerzo del gobierno colombiano, en conjunto con la sociedad civil y el sector privado, se ha encaminado a impulsar la colaboración entre la MAPE y la MGE. Ello ha permitido que los mineros de la MAPE puedan trabajar en zonas habilitadas y recibir capital para invertir en sus proyectos; y, por su parte, la MGE ha mejorado su relación con las comunidades, lo que le ha permitido contar con licencias más sólidas para operar. No obstante, se reconoce que aún se deben mejorar mucho más los acuerdos de convivencia (World Gold Council, 2022, p. 42).
Por otro lado, en México, la minería artesanal (también conocida como gambusinaje) tiene como factor común la falta de un título de concesión minera[6]. En la práctica, las empresas trasnacionales muchas veces liberan parte de sus concesiones cuando los yacimientos tienen volúmenes de mineralización demasiado pequeños, por lo que venden o rentan dichas concesiones a los “gambusinos” (González-Sánchez, F.; Camprubi, A., 2010). Por otra parte, los autores citados coinciden en que el gobierno mexicano debe crear un departamento para implementar mecanismos gubernamentales que orienten y protejan a los mineros artesanales, que actualmente se encuentran expuestos a diversos abusos.
En Chile[7], por su parte, la MAPE se enfrenta a diversos obstáculos tales como que el hecho de que la propiedad minera se encuentra mayoritariamente en manos de la gran minería y el escaso financiamiento de la banca y acceso al mercado de capitales, entre otros (Comisión Chilena del Cobre, 2014, p. 17). Chaparro (2004) señala que el otorgamiento de derechos mineros debe enfocarse más que nada en la administración del título, y que las normas y requisitos sean difundidos a los mineros de la MAPE mediante cartillas de orientación, con un lenguaje claro y directo que explique los beneficios de la formalización.
Las situaciones descritas en algunos países de la región han llevado a que distintos autores hayan desarrollado propuestas de solución. Algunos de ellos nos parece que podrían incorporarse en un proyecto de ley que regule a la MAPE en el Perú. En el estudio “Hacia una mejor formalización…” se propone, por ejemplo, la creación de una escala gradual de costos para el mantenimiento de las concesiones no utilizadas, así como reducir la cantidad de años en los que una concesión puede mantenerse inactiva y aplicar pequeñas reducciones progresivas en impuesto para los concesionarios, con la finalidad de incentivar que estos últimos acepten contratos de explotación con la MAPE. Además, para apoyar las negociaciones entre los propietarios de derechos de superficie y la MAPE, este estudio destaca la importancia de que el gobierno mejore las visitas de campo y que sus representantes asistan a las negociaciones entre los actores, tratando de salvaguardar, además, los derechos de los pueblos indígenas y comunidades campesinas[8].
En esa misma línea, Delgado (2024) señala que, mediante la creación de locales de asistencia a la MAPE[9], se permitirá que los mineros puedan tener una mejor comprensión sobre las regulaciones estatales y los requisitos técnicos y administrativos de la formalización. Consideramos que ello es necesario para ayudar a que los mineros de la MAPE tengan toda la información necesaria para negociar los contratos de explotación y así disminuir la asimetría de información.
En síntesis, es innegable que el Estado debe adoptar un rol activo en el proceso de formalización de la MAPE para afrontar los cuellos de botella que se han identificado, específicamente, en lo referido a la gestión de contratos. El Estado debe asegurarse que las negociaciones entre los titulares de las concesiones mineras y los mineros de la MAPE se realicen de forma sencilla y célere. Ello solo será posible si se implementan beneficios para los titulares de la concesión y los mineros artesanales y de pequeña escala, y si se salvaguardan las garantías para que ambos actores convivan de forma pacífica, legal y segura.
Bibliografía
Agencia Nacional de Minería. (2023). Oro. Material Estadístico. https://mineriaencolombia.anm.gov.co/sites/default/files/2023-06/Ficha%20oro%2006%202023.pdf
Chaparro, E. (Mayo de 2004). La pequeña minería y los nuevos desafíos de la gestión pública. Serie Recursos naturales e infraestructura. CEPAL. https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/a5352f2c-7d80-4f70-8199-02602209abe0/content
Delgado, G. (Marzo de 2024). Obstáculos hacia la formalización de la MAPE: acciones y recomendaciones. Revista Minería. Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. https://revistamineria.com.pe/otros%20articulos/obstaculos-hacia-la-formalizacion-de-la-mape:-acciones-y-recomendaciones
González-Sánchez, F. y Camprubi, A. (25 de enero de 2010). La pequeña minería en México. Boletín de la Sociedad Geológica Mexicana. Vol. 62 no. 1. https://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-33222010000100006
Haro Bocanegra, I. (2016). El contrato de explotación minera. Aspectos teóricos y algunas cuestiones planteadas en la jurisprudencia registral. En Fuero Registral (pp. 195-287). SUNARP. https://content.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2022/04/CONTRATO-DE-EXPLOTACION-MINERA-FUERO-REGISTRAL-IVAN-HARO-BOCANEGRA.pdf
Decreto N° 1666 por el cual se adiciona el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la clasificación minera. Ministerio de Energía y Minas de la República de Colombia. (21 de octubre de 2016). https://www.anm.gov.co/sites/default/files/decreto_1666_de_2016.pdf
Decreto Ley 824. Aprueba Texto que Indica de la Ley sobre Impuesto a la Renta. (31 de diciembre de 1974). Ministerio de Hacienda de Chile. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=6368
Ley General de Minería. Texto Único Ordenado. Aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3456895/LGM2022.pdf.pdf?v=1659977169
Reglamento de la Ley Minera. Última Reforma DOF 31-10-2014. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LMin.pdf
Valdés, R.; Basombrío, C.; Vera, D. (2019). La minería en el Perú. Realidades, tendencias y ¿soluciones? Capital Humano y Social S.A. https://www.kas.de/documents/269552/0/Mineria+No+Formal+en+el+Per%C3%BA.pdf/945ec083-8ad5-f52d-5817-fd9cec51ee04?version=1.0&t=1576608069579
Wilson, A., Quiñón, A., & Sánchez-Ancochea, D. (2024). Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: explorando cuellos de botella y opciones de política pública. Documento de Trabajo. Centro de Estudios sobre Minería y Sostenibilidad de la Universidad del Pacífico y Departamento de Desarrollo Internacional de la Universidad de Oxford. https://sisisemail.up.edu.pe/sisisemail/docs/2024/184/hacia-una-mejor-formalizacion-de-la-mineria-artesanal.pdf
World Gold Council. (Marzo 2022). Lecciones aprendidas sobre cómo gestionar la interacción entre la minería a gran escala y la minería artesanal y de pequeña escala de oro.
[1] De acuerdo al artículo 166 del TUO de la Ley General de Minería, aprobado por D.S. N° 014-92-EM, mediante el contrato de cesión minera, el concesionario “podrá entregar su concesión minera, de beneficio, labor general o transporte minero a tercero, percibiendo una compensación”.
[2] El artículo 18 del D.S. N° 013-2002-EM establece que por el acuerdo o contrato de explotación, el titular de un derecho minero autoriza a personas naturales o jurídicas a desarrollar actividad minera artesanal o de pequeña minería para extraer minerales en una parte o en el área total de su concesión minera, a cambio de una contraprestación. Es posible suscribir contratos de explotación en derechos mineros que cuentan con autorización de inicio o reinicio de actividades mineras e instrumento de gestión ambiental aprobado y vigente. Los alcances de la referida autorización son extensivos a los contratos de explotación. Las partes que suscriben el contrato de explotación responden solidariamente por las obligaciones en materia ambiental, seguridad e higiene minera conforme a los artículos 19 y 20 de la Ley N º 27651.
[3] El artículo 2.2.5.1.5.3 del Decreto N° 1666, de 21 de octubre de 2016, publicado por el Ministerio de Minas y Energía de la República de Colombia, señala que la minería artesanal es la “actividad minera desarrollada por personas naturales o grupo de personas que se dedican a la extracción y recolección a cielo abierto, de arenas y gravas de río destinadas a la industria de la construcción, arcillas, metales preciosos, piedras preciosas y semipreciosas, por medios y herramientas manuales, sin la utilización de ningún tipo de equipo mecanizado o maquinaria para su arranque”.
[4] Según la Agencia Nacional de Minería (2023), el oro es uno de los principales minerales explotados en ese país: “El oro en Colombia se encuentra asociado a diferentes tipos de minerales geológicos con una distribución de las manifestaciones minerales en casi todo el territorio.” (p. 1). A nivel de producción por tonelada en América Latina, Colombia se ubica en puesto N° 5 al 2023 (42 Ton), mientras que Perú se encuentra en el puesto N° 2 (97 Ton), tan solo por debajo de México (148 Ton).
[5] Según Carolina Rojas-Haye, en el 2019 durante el gobierno del ex presidente Duque, su administración “se comprometió a formalizar a 27.000 mineros, de los cuales 8.000 ya han obtenido permisos mineros y ambientales, 15.000 están en "trámite" y otros 15.000 han manifestado su intención de formalizarse” (World Gold Council, 2022, p. 42).
[6] Según el artículo 9 del Reglamento de la Ley Minera mexicana, publicado el 12 de octubre de 2012, “se consideran pequeño o mediano minero a quien, respectivamente, satisfaga cualquiera de las características siguientes:
[7] Respecto a la definición de la MAPE en la ley chilena, el artículo 22° del artículo 1 de la Ley del Impuesto a la Renta (Decreto Ley 824) referido a los pequeños contribuyentes, señala que los pequeños mineros artesanales son aquellas “personas que trabajan personalmente una mina y/o una planta de beneficio de minerales, propias o ajenas, con o sin la ayuda de su familia y/o con un máximo de cinco dependientes asalariados”.
[8] Propuestas incluidas en la recomendación 3.2. del estudio “Hacia una mejor formalización…”, al abordar el tema de la gestión de concesiones y derechos del terreno superficial.
[9] Recomendación 2.1. del estudio “Hacia una mejor formalización…” para fortalecer la presencia estatal a nivel local.
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