Artículo elaborado por Carla Mares, investigadora CIUP y Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad del Pacífico, y Luisa Polo, bachiller en Derecho por la Universidad del Pacífico. Este texto fue escrito para el Espacio de Reflexión del boletín Punto de Equilibrio N°48.
En la primera parte de este artículo, apuntamos algunos aspectos sobre el estado actual de la Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE) e hicimos especial referencia a la problemática tributaria y contractual. A continuación, nos centraremos en lo primero y desarrollaremos la propuesta tributaria elaborada para el documento de trabajo “Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: explorando cuellos de botella y opciones de política pública” [1].
En términos generales, podría decirse que la política fiscal actual no atiende adecuadamente a la realidad de los mineros artesanales. Los distintos procesos de formalización les han exigido, y les exigen, requisitos complejos y difíciles de cumplir. A esto se suma que la carga impositiva a la que son sometidos es desproporcional a sus ingresos y, muchas veces, no se traduce en beneficios directos a sus comunidades. Este escenario no genera incentivos que ayuden a que los procesos de formalización tengan éxito en nuestro país.
Lo anterior se refleja en las cifras de recaudación fiscal, que muestran una brecha entre lo obtenido por las empresas y lo cobrado por la Administración Tributaria[2]. En los últimos años, la carga fiscal minera en el Perú oscila entre 42% y 52%, y se encuentra 3.8 puntos porcentuales por encima de otros países mineros como Australia, Chile y Canadá (EY, 2021). Si esa carga resulta alta para un inversionista de la gran minería, ¿cuánto más podría significarle a un minero artesanal y de pequeña escala?
De acuerdo con el artículo 55 de la Ley del Impuesto a la Renta (IR), aprobado por D.S. N° 179-2004-EF, toda empresa minera domiciliada en el Perú tributa aplicando una tasa de 29,5% sobre su renta neta[3]. Además, debe pagar el Impuesto Especial a la Minería (IEM)[4], que es un tributo a las utilidades; aunque a diferencia del IR, conforme al artículo 4.2, grava las “utilidades operativas”, que comprenden “la diferencia entre las utilidades trimestrales y determinadas deducciones que ha establecido la ley” (Rodríguez, 2011, p. 426), y sus tasas marginales oscilan entre el 2% y 8,4 %, según el anexo de la Ley N° 29789.
También se debe considerar el pago del Gravamen Especial a la Minería (GEM), regulado mediante la Ley N° 29790 y su reglamento, aprobado por D.S. N° 173-2011-EF. El GEM, que es un recurso público originario que proviene de la explotación de recursos naturales no renovables. Se calcula aplicando una tasa efectiva sobre la utilidad operativa trimestral[5].
Como se puede ver, la minería no solo está afectando al IR, sino a otros gravámenes que incrementan su carga fiscal. Concretamente, en lo que respecta al IR, los mineros –en la mayoría de los casos, sino es en casi todos– tributan dentro del régimen general. En virtud de su ingreso neto anual, calificar en otro régimen tributario, como el RER o el REMYPE, aun tratándose de una empresa perteneciente a la MAPE es bastante difícil. Ello coloca a la MAPE en un régimen tributario con exigencias, no solo económicas, que no están pensadas para pequeños o medianos contribuyentes como ellos, aun cuando sus ingresos (por el sector en el que se encuentran) puedan exceder los límites fijados hoy para los regímenes especiales.
Por ello, pensamos que una normativa diseñada especialmente para la MAPE podría ser una solución viable y justa para promover la formalización de este sector. Nuestra propuesta plantea un período de exoneración del IR (máximo por dos años), luego del cual se pagaría el IR con tasas progresivas según los tramos de ingreso fijados[6]. En cuanto al IGV, pensamos que la inafectación de algunos supuestos (como la compra de maquinaria de tecnología limpia) podría ayudar a generar más solvencia económica para el desarrollo de la explotación del oro.
En tanto, creemos que esta normativa debe contemplar un desarrollo reglamentario que recoja las diferencias entre los distintos tipos de minería. Como lo señala el estudio “Hacia una mejor formalización…”, la MAPE no debe ser tratada como un sector homogéneo, sino que debe recibir un trato diferenciado, por ejemplo, según la región donde se desarrolla[7].
Por último, aunque no por ello menos importante, proponemos crear una “contribución MAPE”[8] que permita que la carga fiscal de la MAPE se refleje en beneficios directos a la comunidad donde se desarrolla. Es importante que se incentive a pagar tributos mostrando que ese aporte se utiliza, por ejemplo, en servicios de salud, educación e infraestructura que mejoran efectivamente la calidad de vida, y muestra a un Estado que exige pero que, a la vez, está presente para atender necesidades básicas. Esta contribución sería un importe mensual que se calcularía porcentualmente en función del volumen de producción y se destinaría a un “Fondo Común Local”[9], que se usaría para financiar las prioridades que tenga la comunidad, en coordinación con los gobiernos locales en el nivel distrital.
En conclusión, podemos decir que las particularidades de la MAPE exigen una mirada distinta y una regulación ad hoc. En este esfuerzo, es esencial el acercamiento del Estado para que los mineros cuenten con una orientación y capacitación de fácil acceso que les permita formalizarse. Esto es aún más relevante en el contexto actual, en el que recientemente el Congreso, mediante la Ley N° 31989[10], derogó la 1ra. disposición complementaria final del D.L. N° 1607[11], que otorgaba un plazo de noventa (90) días calendario a los mineros inscritos en el REINFO para completar el proceso de formalización, indicando que en caso de no hacerlo se les excluiría automáticamente del registro transcurrido dicho plazo. A nuestro entender, la Ley N° 31989 no parece ser la mejor salida para la MAPE ni para el Estado, pues favorece a la minería ilegal sin determinar aún propuestas claras de solución para erradicarla.
Bibliografía
De la Torre, J. (1987). El boom del oro en Madre de Dios: continuidad y vigencia de la economía extractivo-mercantil. Revista Apuntes 21 – Segundo Semestre 1987. Fondo Editorial de la Universidad del Pacífico.
Decreto Legislativo N° 1516. Decreto Legislativo que uniformiza el costo por el acceso a la estabilidad prevista en los convenios de estabilidad jurídica al amparo de los Decretos Legislativos N° 662 y N° 757. (30 de diciembre de 2021) https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2026383-2
Decreto Legislativo N° 1607. Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 30077, Ley contra el crimen organizado. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2246611-6
Decreto Supremo N° 054-99-EF. Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta (13 de abril de 1999). https://www.sunat.gob.pe/legislacion/renta/ley/capvii.pdf
Decreto Supremo N° 133-2013-EF. Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado del Código Tributario. (22 de junio de 2013). https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/253548/228243_file20181218-16260-kbtzj3.pdf?v=1545179575
Dirección Regional de Energía y Minas. (5 de abril de 2022). Las “pallaqueras”. https://www.gob.pe/institucion/regionpiura-drem/noticias/644018-las-pallaqueras
EY (2021). Estructura tributaria y contribución del sector minero a la recaudación. https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/ODcyMQ==/pdf/13-12-21-SNMINER%C3
Ley N° 29788. Ley que modifica la Ley 28258, Ley de Regalía Minera (23 de diciembre de 2011). https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/7C82015CC10716F905257C200053BB29/%24FILE/29788.pdf
Ley N° 29789. Ley que crea el Impuesto General a la Minería. (23 de septiembre de 2011). https://minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/LEGISLACION/2011/SETIEMBRE/LEY%2029789.pdf
Ley N° 29790. Ley que establece el marco legal del gravamen especial a la minería. (29 de setiembre de 2011) https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/ExpVirPal/Normas_Legales/29790-LEY.pdf
Ley N° 31335. Ley de perfeccionamiento de la asociatividad de los productores agrarios en cooperativas agrarias. (09 de agosto de 2021). https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/1980284-1
Ley N° 31388. Ley que prorroga la vigencia del proceso de formalización minera integral. (30 de diciembre de 2021). https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2027129-1
Ley N° 31989. Ley que modifica el Decreto Legislativo 1607 – Decreto Legislativo que modifica la Ley 30077, Ley contra el crimen organizado- para derogar su disposición complementaria final primera. (14 de marzo de 2024). https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2272587-1
Torres Polo, J. (10 de mayo de 2022). Minería en Perú: Ganancia Extraordinaria 2021 libre de impuesto. Obtenido de Latindadd: https://latindadd.org/todos/mineria-en-peru-ganancia-extraordinaria-2021-libre-de-impuesto/#:~:text=Es%20decir%2C%20en%20el%20a%C3%B1o,S%2F%2011%2C907%20millones%20de%20soles
Rodríguez Alzza, E. (2011) Nuevo régimen tributario para el sector minero. Entrevista a Walker Villanueva Gutiérrez. Revista Ius Et Veritas 43. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/12075/12642
Wilson, A., Quiñón, A., & Sánchez-Ancochea, D. (2024). Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: explorando cuellos de botella y opciones de política pública. Documento de Trabajo. Centro de Estudios sobre Minería y Sostenibilidad de la Universidad del Pacífico y Departamento de Desarrollo Internacional de la Universidad de Oxford. https://sisisemail.up.edu.pe/sisisemail/docs/2024/184/hacia-una-mejor-formalizacion-de-la-mineria-artesanal.pdf
[1] Investigación realizada por Wilson, Quiñón & Sánchez-Ancochea, D. (2024), publicada en https://sisisemail.up.edu.pe/sisisemail/docs/2024/184/hacia-una-mejor-formalizacion-de-la-mineria-artesanal.pdf
[2] Tal como señala Torres Polo (2022), en el año 2021, según cifras registradas por SUNAT, el sector minero generó un incremento de S/ 50,149 millones en ventas debiendo pagar por ello S/ 16,945 millones por concepto de impuesto a la renta de tercera categoría. No obstante, dicho año solo se recaudó S/ 5,038 millones. Ello generó una brecha que evidencia una posible evasión tributaria de los actores del sector minero.
[3] No obstante, aquellas empresas receptoras de inversión que hayan suscrito convenios de estabilidad tributaria con el Estado, según el D.L. N° 1516, deberán aplicar una tasa adicional de dos puntos porcentuales. Asimismo, se debe mencionar que las regalías mineras ¾definidas como la contraprestación económica que los sujetos de la actividad minera pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales conforme a la Ley N° 29788¾ se consideran gasto para efectos del IR en el ejercicio correspondiente.
[4] Cfr. Ley N° 29789 y su Reglamento, aprobado por D.S. N° 181-2011-EF.
[5] La tasa efectiva es establecida en función al margen operativo del trimestre conforme a la cláusula 2.1 de cada convenio que se celebre entre los sujetos de la actividad minera y el MINEM, en representación del Estado peruano. Dicha cláusula está establecida en el modelo de convenio contenido en el D.S. N° 173-2011-EF.
[6] Un ejemplo de normativa específica aplicada a un sector lo tenemos en el sector agrario. Por ejemplo, el artículo 30 de la Ley N° 31335 - Ley de Perfeccionamiento de la Asociatividad de los Productores Agrarios en Cooperativas Agrarias estableció que la cooperativa agraria que en el ejercicio obtenga ingresos afectos al IR por operaciones que no califiquen como actos cooperativos aplicará sobre su renta neta una tasa del 15% entre los ejercicios 2021-2030 por ingresos menores de 1,700 UIT. En el caso de que los ingresos sean mayores a esta cifra, se aplicará una tasa escalonada de 15% en el 2021-2022; 20% en el 2023-2024; 25% en el 2025-2027; y, a partir del 2028, se aplicará la tasa del régimen general.
[7] Como señala el estudio realizado por Wilson, A., Quiñón, A, & Sánchez-Ancochea, D. (2024), no es lo mismo una operación minera realizada en Madre de Dios, donde predomina la minería aluvial, que una de socavón llevada a cabo en Puno. Asimismo, es importante crear un sistema fiscal con requisitos progresivos que se adapten al tamaño de la actividad minera. En atención a ello, podría incluirse un tratamiento especial para la “minería de subsistencia”, que contemple distintos requisitos fiscales para los mineros que trabajan en actividades conexas, tales como las “pallaqueras” (mineras artesanales que se dedican a la selección manual de los minerales, conforme a la definición brindada por la Dirección Regional de Energía y Minas (2022)) y “chichiqueros” (según Claudia Maenling, citada por José Carlos de la Torre [1987], son mineros que no cuentan con un denuncio propio y trabajan de forma precaria y artesanal con un mínimo de equipo).
[8] La Norma II del TUO del Código Tributario (D.S. N° 133-2013-EF) define a la contribución como aquel tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales.
[9] Esta propuesta está incluida en las recomendaciones para la mejora en política pública del estudio “Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: explorando cuellos de botella y opciones de política pública”, antes citado.
[10] Ley que deroga la primera primera disposición complementaria final del Decreto Legislativo 1607 (Decreto Legislativo que modifica la Ley 30077, Ley contra el Crimen Organizado).
[11] Tal disposición señalaba que las personas naturales o jurídicas inscritas en el REINFO debían presentar en un plazo de noventa (90) días calendario, ante el MINEM, sus contratos de explotación debidamente inscritos en registros públicos. Además, otorgaba este mismo plazo a aquellos mineros que tuviesen una inscripción suspendida por más de un (1) año. Cabe señalar que el D.L. N° 1607 modificó la Ley N° 31388, que prorrogaba la vigencia del proceso de formalización integral hasta el 31 de diciembre de 2024.
Continúa leyendo Punto de Equilibrio N° 48: Conectividad, innovación y desarrollo. Consulte aquí las ediciones pasadas del boletín Punto de Equilibrio.
Copyright 2019 - Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico