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Presupuesto y déficit fiscal, por Carlos Parodi

01 octubre, 2020

En este artículo de opinión, el investigador CIUP, Carlos Parodi, analiza la relación entre el presupuesto público y el déficit fiscal en el contexto de la crisis provocada por la pandemia por el COVID-19. Además, brinda luces sobre las medidas que harían que el gasto público sea más eficiente.

Los efectos de las medidas tomadas para controlar la propagación del virus frenaron la economía. Ello no solo afectó al sector privado, sino también al público. Las pérdidas de empleo en el primero de ellos, la caída del PBI estimada en -13% para este año, la menor recaudación tributaria y la necesidad de aumentar el gasto público, entre otros efectos, sin duda alguna, revirtieron varios logros previos. El objetivo de este artículo es relacionar el presupuesto público con el déficit fiscal. Comenzaremos con las definiciones de algunos términos.

Comencemos por el presupuesto y con una analogía. Todas las familias tienen ingresos y gastos y tratan, dentro de lo posible, no gastar por encima de sus ingresos. Si ocurriera esto tienen dos opciones para cubrir la diferencia: o usan ahorros anteriores o se endeudan. Imagínese ahora que la familia tiene que proyectar los ingresos y gastos que tendrá el año siguiente. Por muy cuidadosa que sea, es posible que durante el año ocurran una serie de hechos, como por ejemplo, la pérdida de algún empleo, que genera que lo proyectado no coincida con lo que en realidad ocurrió. El menor empleo origina menores ingresos.

Algo similar ocurre con un gobierno. Tiene ingresos, que provienen de los impuestos, entre otras fuentes y tiene que incurrir en gastos, como en salud, educación, pago de planillas, etc. Todos los años prepara un presupuesto para el año siguiente que es enviado al congreso para su aprobación. Imagínese usted el presupuesto proyectado de 2019. No incluyó a los enormes gastos que se están haciendo enfrentar la pandemia, pues era imprevisible. Aunque hoy algunos aparezcan afirmando que lo dijeron, era un hecho bastante improbable. Nadie en el mundo estaba preparado. Entonces había que recurrir a ahorros previos o a deuda.

Queda claro, que enfrentar la pandemia obligó al gobierno a gastar más; de un promedio anual de ocho mil millones de soles de gasto público anual entre 2010 y 2019, solo en lo que va de la pandemia, el gobierno ya gastó 27 mil millones de soles. Como los ingresos provenientes de impuestos disminuyeron este año, la diferencia se cubrió con deuda. El aumento de la deuda significará apartar más recursos provenientes de los impuestos futuros para poder pagarla.

El déficit fiscal, por su lado, es el exceso de gastos sobre ingresos del sector público y se mide como porcentaje del PBI. Entre 2001 y 2019 el promedio anual de déficit fue apenas de 0.4% del PBI, lo que demuestra la responsabilidad en el manejo de las finanzas públicas. Este 2020 cerrará en 11% del PBI, cifra que no se veía desde 1989.

De esta manera, el presupuesto es una herramienta del gobierno, más específicamente de la política fiscal, en la que aparece en qué y quién va a gastar y cuántos ingresos espera tener en el año siguiente para poder cumplir con los gastos. En el caso de este año, el gobierno ya envió al congreso el presupuesto para 2021, que asciende a 183 mil millones de soles mayor en 3.2% al presupuesto de partida de 2019 (177 mil millones de soles).

¿Cómo está distribuido el gasto proyectado en el presupuesto para 2021?

Veamos. En primer lugar, el aumento, en comparación con 2019, es de 5,662 millones de soles. De este total, 4,103 corresponden a la atención de la emergencia por la pandemia y 3,268 se usarán para el programa Arranca Perú, que tiene como objetivo aumentar la inversión pública para crear empleos temporales. Los gobiernos regionales son los encargados de usar el dinero en infraestructura educativa, agrícola, viviendas, etc.

En segundo lugar, en 2020 disminuyó la recaudación tributaria en los tres niveles de gobierno, debido a la caída de la producción, que siempre viene acompañada de una reducción en la recaudación tributaria. En términos simples, en 2020 el gobierno dispuso de menos dinero para gastar y por eso, la única alternativa fue deuda.

En tercer lugar, para 2021, el gasto en educación será de 32, 715 millones (4% más que en 2020), mientras que en salud se destinará 20 940 millones (13% más que en 2020). Veamos el detalle. En el caso de educación, se invertirá en la educación a distancia (1790 tablets), ampliación de becas y créditos y vacantes adicionales en educación básica y superior. En el caso de salud, el grueso se destinará a la compra de vacunas y en la infraestructura para almacenarlas. Además se espera en julio 2021 lograr el aseguramiento universal. Para el sector agropecuario, se usarán 8, 816 millones, 57% más que el año anterior y así sucesivamente.

En cuarto lugar, los recursos destinados a los gobiernos regionales aumentarán en 3.7%, mientras que el de los municipios (gobiernos locales) en 2.2%.

En quinto lugar, el presupuesto para 2021 tiene cinco prioridades: salud y atención a la emergencia, educación, alivio de la pobreza, reducción de la violencia contra la mujer y reactivación económica.

En sexto lugar, la reactivación económica estará basada en cuatro pilares: primero, el programa Arranca Perú que tiene como objetivo crear empleos temporales en todo el país (3,268 millones de soles), la Reconstrucción con Cambios, que implica hospitales, centros de salud y escuelas (5, 963 millones), proyectos especiales de inversión pública (993 millones) y acuerdos de gobierno a gobierno (1,199 millones).

En séptimo lugar, ¿cómo se financiarán los gastos mencionados? Pues en un contexto de ingresos aun recuperándose, el financiamiento vendrá de deuda. El proyecto de presupuesto señala un aumento del endeudamiento de 43, 985 millones de soles como máximo.

Entonces, habrá más gasto público en un contexto de menor recaudación y por ende dos consecuencias: por un lado, un aumento del déficit fiscal y por otro un crecimiento de la deuda a través de la emisión de bonos soberanos. La deuda pública, como porcentaje del PBI, fue de 26.8% en 2019 y se estima crecería a 38% en 2021. Sin duda un reto para la consolidación fiscal. Las proyecciones muestran a la deuda en 34.6% en 2030, mientras que el déficit fiscal en 1% del PBI recién en 2026. El equilibrio fiscal es una fortaleza de cualquier economía.

Más allá de las críticas que se pueden hacer a la información presentada, más que números es fundamental saber cómo se gastará el dinero. Y aquí, sin implementar al menos algunos cambios, mantendremos la ineficiencia harto conocida del gasto estatal.

¿Qué medidas se tomarán para hacer más eficiente el gasto?

Los recursos provendrán de los impuestos, sea de manera directa o a través de deuda, que significa más impuestos mañana para poder pagarla. ¿Cómo se gastará? ¿Qué hará distinto 2021 de 2020?
No tenemos la respuesta, pero algunos principios simples de economía nos pueden ayudar. Primero, los seres humanos respondemos a incentivos o motivaciones. ¿Tienen los incentivos correctos las autoridades que se encargarán de implementar el gasto? ¿Saben cómo gastar? Segundo, existen distintas formas de gastar para obtener el mismo objetivo. ¿Evaluarán las autoridades cuál es el mejor camino para lograr el mayor impacto en reducción de la pandemia y recuperación de los empleos? Tercero, nada es gratis. Los recursos nos cuestan a todos; las autoridades no pueden gastar como quieran; se requiere de análisis costo/beneficio de cada alternativa posible para buscar la mejor de ellas. Las autoridades nos deben rendir cuentas a los ciudadanos y no al revés. Cuarto, si usamos los fondos se una manera, el costo en el que incurrimos son los beneficios que hubiéramos obtenido en caso los usáramos de otra manera. Destinar más dinero para hacer, por ejemplo, el asfaltado de todas las pistas de una ciudad, significa tener menos dinero para otros fines que a lo mejor impactan más sobre el bienestar. Se llama costo de oportunidad.

La gran apuesta es que la economía se recuperará en 2021, a pesar que en julio asumirá un nuevo presidente. La clave es que no haya una segunda ola de contagios como ocurre en parte de Europa. Pensemos en dos retos. El primero es la detención de los contagios. Sin detenerlos no será posible recuperar la economía de manera sostenible en el tiempo y en ese escenario los supuestos para la confección del presupuesto no se lograrán. El segundo es mantener sólidos los cimientos de la economía. Manejo responsable de las finanzas públicas, estabilidad monetaria y respeto a las reglas de juego son fundamentales para mantenerlos. Ahí afecta la turbulencia política que genera los conflictos actuales entre ejecutivo y legislativo y las elecciones de 2021. Recordemos que las nuevas autoridades asumen el 28 de julio, a mitad de año. ¿Se moverá la economía en el primer semestre? Esperemos que sí.

Cualquier proyección dependerá de cómo se desarrollen ambos retos. Nótese que ni siquiera hablamos de reformas, que son imprescindibles de diseñar e implementar más allá de la pandemia y del gobierno que venga. Sin ellas no será posible que las cifras macroeconómicas se reflejen en el bienestar de cada ciudadano.

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